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第15回_実効ある防災まちづくりへの指針（5/5）

開催レポート

第15回NSRIフォーラム

実効ある防災まちづくりへの指針

我々は首都圏の都市基盤整備にどう取組み､どう連携すべきか

フリーディスカッション

岡田　大佛先生、どうもありがとうございました。

今日は、本来であれば笠原課長も、大佛先生も、それぞれ１時間半くらいしゃべっていただく内容を40分くらいにダイジェストに、しかも高密度にまとめてお話しいただいたということで、とてもお得感があるフォーラムだと思います。笠原課長のほうは、マクロ的な施策を中心にお話をしていただきました。大佛先生のほうは、シミュレーションというツールを深度化することによって、もう少しミクロ的な、例えば災害がどういう形で起こりそうだとか、どういう対策をすれば効果として期待できるかという問題、あるいは情報提供というフレームワークをつくっていかないと、対応はなかなか難しいということなどがわかったような気がいたします。

今日は、ある意味では対比できるような材料をお話いただいたわけですが、これから議論をいただく中で、管理、連携、今後この内容をより深度化するために考えなければならないテーマ等々についてご意見を賜りながら、フォーラムを深めてまいりたいと思います。

まず、ご質問等あればご自由にお願いしたいと思います。

新海（応用技術㈱）　広域のシミュレーションの紹介をいただきましたが、その中で、徒歩で歩いて帰る場合に、今後の都市の施設整備を考えたときに、どういう観点に重点を置いて、広域のシミュレーションを進めていったらいいのか、そういうアイデアをお持ちであれば、ぜひお話しいただければと思います。

大佛　ご質問ありがとうございました。大変重要な視点だと思います。一番最初の話題で、徒歩帰宅者の支援という話のところだと思います。あれは施設の容量と、支援を求めて立ち寄る人の数のバランスしか検討してございません。ご指摘があったように、そこでどんなサポートが可能か。例えば、けがをしている人がいれば医療の体制が必要ですし、それが朝、昼、晩、いつ起きるかわからないので、何時に起きたらどういう体制をとるべきだという対策をきちんと考えて、それを評価するようなシミュレーションの内容ができたら良いと考えております。

岡田　逆にお聞きしますが、ふだんシミュレーションを業務としてなされていますか。

新海（応用技術㈱）　我々も広域の人の移動のシミュレーションや、火災なども考慮して、人の細かい動きをさせるというシミュレーションに取り組んでいます。広域のシミュレーションの中で、今は人の移動ということですが、緊急支援や救急車、消防車の移動の中で、車の移動をどう考えるかというところが、シミュレーション上どうしても重要になります。通れるところ、通れないところが出てきますが、広域の人の移動のシミュレーションでどういった観点、どの辺を重視してやっていったらいいのか、我々も迷っております。そのような観点でもお話を聞かせていただければ大変ありがたいです。

大佛　シミュレーションの冒頭に、「都市内滞留者、移動者の時空間分布を求めることから始める」という話をしましたが、人だけでなくて、車の時空間分布もやはり重要で、取り組んだ研究はございます。現在ＶＩＣＳ等々の精緻な観測モニタリング技術がありますし、カーナビのビッグデータを使うこともできます。どこにいるかというのはとりあえずわかったとしても、発災後にどう動くかというのがまだよくわからない状況です。どうやってモデル化していいかもよくわからない。できればそういう点についてナレッジシェアをしながらトライしたいなと思っておりますので、むしろアドバイスあるいは一緒に勉強させていただければ幸いです。

岡田　実際の業務の中では、シミュレーションされるとしてどういうふうに活用されたり、実際の防災計画の中に活かされるような形でかかわっていらっしゃるのでしょうか。

新海（応用技術㈱）　我々としては取り組み始めというところもあります。どのように活かしていくかという点で言えば、実際災害が起こったときにどういうふうになるのか、まず把握をすることが重要です。その上でどんな対策をするのか。前回の大震災のときには交通関係が非常に混乱しましたが、建物が壊れたり火災が起きたりということがほとんどありませんでした。そういうことが同時に起きたときにどうなるのかということをどうシミュレーションして、想定していくかというところが、広域の面でも必要なのかなと思っております。そのときに都市整備というものがどう絡んでいけるのかというテーマに我々は興味を持っています。

岡田　突っ込んだご質問をして済みませんでした。

ほかにいかがでございましょうか。

では、私のほうから、笠原課長にさせていただきます。今、大佛先生のほうから、災害状況の可視化や対策をシミュレーションを通じながら評価する方法をご紹介いただきましたが、課長のほうからご説明いただいたいろんな施策がどういう効果を持って実現できるか、あるいは計画を立てるときに、そういったシミュレーションをうまく活用して災害状況を再現することで、より迅速に、重点的にやるべきことを見つけながら、計画を立てていくという方法もとれるように思いますが、そういったことは、今の国とか東京都等の防災計画のプログラムの中で活かされているというか、取り組みとして反映されている部分はあるのでしょうか。

笠原　今の帰宅困難者の想定は、たしか10キロ以内の人はほぼ100％帰って、20キロ以上が０％、10キロから20キロの間は直線的にパーセントが上がっているといった条件だったかと思われます。一応そういう数字を置いて、大体これぐらいの避難者がいるだろうという仮定になっていますが、こういうシミュレーションがもっとできれば、そういうものの精度を上げられるかもしれないと思いました。

それから、長い期間鉄道がとまった場合には、今20キロ以上の人が帰らないことになっていますが、その辺をどうするのかについても考える必要があるのかもしれないです。目先の施策としてどういうものがあるかといいますと、非常に多くの方が歩いて帰られたので、帰宅困難者の方々が帰りやすいように、途中途中で、トイレ、水飲み場を設けなければならないだろうという話があり、そういうところに対する施策をもうちょっとやったほうがいいということもあります。例えば国道246号沿いが多かったとか、そういうことも含めてシミュレーションの結果があると、帰宅困難者の中継点の整備というものにも使えるかもしれないと思いました。

それから、冒頭申し上げましたように、帰宅困難者がどれくらいいるのかという数も、かなりざっくりとした仮定でやっています。精度をもう少し高められれば、新宿駅周辺とかそういうところにこういう人がたくさんいるとか、各区役所等で帰宅困難者の収容施設をいろんなところに、例えば渋谷区なら渋谷区で20カ所くらいお願いして、そういうところにどれくらい入りそうかとか、帰宅困難者の確保されている今の施設がどれだけ有効なのかとか、そういう行政のほうで立てているものの評価について、シミュレーションが使えるのかなと思いました。

岡田　若干手前みそな方向に誘導させていただきまして、ターミナルや駅周辺の状況、先ほどの大佛先生のお話ですと、駅周辺での帰宅困難者の集中が問題のように理解いたしました。一方、笠原課長の方からは、都市再生防災計画が立てられて進みつつある中で、当然一時避難の場所や、経路、規模についてある程度想定されているわけですが、それが実際に期待するような行動を人がするかどうかということが問題で、経路という物理的な線を計画しても、実際にそれが利用できなければ計画に沿った行動はできないわけです。そういう意味では、我々実際にやっている立場から言うと、まだ改善すべき点はいっぱいあるような気がします。

これは大佛先生への２番目のご質問で、可能性ですが、ターミナル駅周辺の整備計画に今のシミュレーション等をもっと発展させれば、どこにどのくらいの規模を配置することによって、もうちょっと効率的な避難ができるとか、情報の提供をもっとうまくやれば、今の身の丈に合った施設内容で、混乱なく一時避難させることができるかもしれないと考えた場合に、課題として考えられることは何で、どういう点に取り組まなければいけないと思われますか。

大佛　まず１つ、大きな鉄道駅に人が集まってきて群集化してしまう。一番恐ろしいのはいわゆる群集事故の問題だと思います。群集化しなければいいですが、群集化は避けられないのではないかと私は考えております。そうした場合の群集事故を避けるためには、群集をどういうふうに制御するか、誘導するかという問題になろうかと思います。

火災の３条件とよく言われます、酸素があって、燃える物があって、熱がある。その３つの条件がそろうと火災が起きる。逆に言えば、その３つのうちの１個を取り除いてやる。例えば酸素をなくす。ハロゲンで空気をなくしてしまう。あるいは熱をなくす。これは水をかけること。燃える物をなくすというのはどければいいわけです。

専門家の間でも議論がありますが、パニックの起きる３条件と言われることがあります。１つは突発的なものが発生するということ。２つ目は、避難だったら避難する手段、容量が限定されているということ。３つ目が、すぐに行動を開始しないといけないということです。この３つがそろったときにパニックに近いことが起きるのではないかと言われているらしいです。タイタニック号はまさに，これら３条件がそろっていたのだと思います。

その３条件のどれを緩和してあげられるのか。突発性というのは制御するのが難しい。地震自体が突発的なものです。そうすると手段や容量の制限ということになります。そうした場合、滞留できる空間、笠原課長のお話の中にもありましたが、新しい市街地を開発したり、街の整備をするときに、普段はこんなに必要ないけれども、いざというときにはこのくらいのキャパシティを持っていないと対処でなきないというもの、何か余力のようなものを持たせた街づくり、開発行為が必要なのかと考えます。

それから、早く行動するということも、やはり具合が悪いと思います。ゆっくり行動を開始できるような仕組みづくりが必要です。逆に私が思うのは、群集は避難をさせては、具合が悪いのではないかということです。駅前にどさっと人が集まって群集化したら、それを、ここは危ないからあっちに避難してくださいと誘導し始めたときに、何かしらもっと大きなトラブルが起こりそうな気がしております。できれば、もっとキャパシティを持って、余力を持って、そういう人たちにある程度の時間、ゆっくり徐々に移動してもらう計画が駅前ターミナルには必要なのかなと思っております。それが整備上の話です。

もう１つは、最近、乗降客数が30万人を超えるような大きなターミナル駅では、鉄道会社と自治体とビルのオーナーが協定を結んで、どうしょうかという議論をされているらしいです。そういうところが全国で50くらいありますが、なかなか話が進まないということでどうしたらよいかという課題があります。私はその詳しい内容は存じ上げませんが、自分のビルをいざというときに支援ステーションなり滞在施設に使ってくださいと言うためには、発災後30分以内に、「どうぞうちを使ってください」と手を挙げなければなりません。ふだんから手を挙げておく必要があると思いますが、使えますよ、入ってくださいという意思決定をやらないといけません。そのためには自分の建物が安全かどうかを判断しないといけません。ひょっとしたら構造的に欠陥があって余震が来たらぐしゃっといっちゃうような危険性がある中では、なかなかどうぞと言えないということがあります。

構造の専門家に耐震診断をしてもらっても、一目で大丈夫かどうかわからなくて、場合によっては、仕上材を剥がしてみないとわからない場合が非常に多い。こうした状況下で、誰がどんな基準をもとに施設開放を判断するのか？この問いに答えることは、なかなか難しいです。

さらに、意思決定者が「どうぞ」と言って収容したけれども、余震が来て、それがもとで死傷者が出た場合、誰が責任をとるのかが問題になります。つまり，こうしたことが気になると施設開放をためらってしまうわけです。協力をいっぱい取りつけようと考えたときには、国のほうでも制度あるいは法的な責任の所在みたいなものをきちんと議論しながら、できるだけみんなで協力し合える仕組みづくりを実践していただきたいと思います。

海老塚（比較住宅都市研究会）　笠原課長に２つお聞きしたい。

１つは、大規模な災害があったのに、東日本大震災では何で復興本部を設けて対応しなかったのでしょうか。先ほど技能者不足だとかいう話がありましたけれども、阪神・淡路大震災のときのような体制で取り組んだほうが、余り経験がない東北３県の人たちへの対応としてはよかったのではないかと思っています。たまたま民主党政権下でそういうものができなかったのかどうか、もしお答えいただければ聞きたいというのが１点です。

もう１つは、担当されてなかったら個人的な感想でも結構です。今日の新聞でも、原発の４町、あの辺の人たちがなかなか戻れなくなって、町が消滅するような状況下にあります。いろんなところの勉強会に行きますと、皆さん戻れなくて大変です。町がなくならないように、地域での拠点、４つの町がそれぞれ別々に持つのが難しかったら、例えば双葉郡である程度まとまって住めるような拠点づくりみたいなことをしてあげないと、町の歴史が消えてしまうのではないかと、個人的に思っています。今回の原発のあの辺の町について、そういった対応はどうお考えなのか、見解があればお聞きしたい。

岡田　若干、本日のフォーラムのテーマを超えているのかもしれませんが、お答えいただける範囲でお答えいただくということでよろしゅうございますね。

笠原　なかなか難しい話ですが、少なくとも今回は、復興庁という別な新しい組織をつくって対応しております。阪神・淡路大震災のときも非常に多様な被害はありましたが、今回の災害は町ごと全部、農業から漁業から、産業含めて全部が一気に流されたということです。中央官庁でいうと、多様な官庁にまたがっての対策が必要だったので、今回は復興庁という各省横断的な組織をつくるということでやったのかと思っています。

神戸のときも産業がやられなかったわけではありませんが、今度の災害のほうがさまざまな官庁にまたがっているということなのかと思っています。復興の進み方について批判があることは十分承知していますが、実際、中で携わっている者としては、しっかりと機能していると思っています。外にうまくそういうところが伝わっていないので、復興の状況等について、ＰＲにももう少し努めなければいけないなと思っています。

原発の関係は、復興がどれだけ進んだのかというパーセンテージを宮城と岩手については出していますが、福島に関しては出しておりません。それは原発被災地については街づくりの計画がまだできてない状態で、除染でどれだけ回復できるかとか、今、中間貯蔵施設の問題等もあります。幾つかの町、私の知っている範囲では大熊町や浪江町で、平成29年くらいから帰還が始まるので、その計画づくりを始めています。ほかの地域に比べると遅れていますけれども、そういうことの中でさっきご指摘のあったようなことも議論されるのかなと思っております。

答えになっているかどうかわかりませんが、以上のコメントです。

岡田　お時間が残り５分でございますが、もうお１人ご質問いただければと思います。せっかくの機会でございますので。

それでは私からさせていただきます。先ほど笠原課長のほうから、最後にとても大事なご指摘がありました。旧耐震の建物の対応、それから、ターミナル駅以外の業務地区、住居地域でのオープンスペース確保の点です。これはその前に述べていただいたいろんなテーマや重点施策の中には必ずしも入っていないように思いますが、今後それを深度化されて、リバイスされて対応していくといった内容で展開されるということでございましょうか。

笠原　もともとの発想は、実は私も略歴にもありましたように、基礎自治体に２度出向したことがあって、まさに市役所の中で防災関係のことも担当していました。震災があって、地域防災計画の見直し等もやってきました。やはり基礎自治体の取り組みというのは、ウエートは地域住民の方々にあるわけです。そこのところに対して避難対策等をやっていくということになりますが、東京のように都心に膨大な昼間人口がいるところでそれぞれの都心の区の方に聞いてみると、問題が大きいだけに帰宅困難者の受け入れ施設とか、区なりでやっていることはあるものの、そこへ来街している膨大な通勤・通学あるいはさまざまな買い物なり、そういうことに来ている方の対策が必ずしも十分にカバーできていないのではないかと危惧しています。帰宅困難者のことはしっかりやっているけれども、本当はもっとけが人とか、救護の問題があるんじゃないかという危機感で始めたということです。

先ほど申し上げたように、検討会で議論を始めたばかりで、都心の区の方とか都の方との共通の認識になるかどうかはわかりませんが、一応国の組織から見ると、いつも都心の多くの方々のことを言われていながら、行政として対策がとれているのかというと、そういうところは課題があるかもしれないと思っています。都にしても区にしても、もう一歩進んでもらいたいなという思いもあります。実はこの話は、かなり地域地域で民間の方の自助努力、共助でやったいただくところがあれば助かるというのが、行政の側の想いです。

例えば大手町・丸の内・有楽町エリアにはまちづくり協議会がありますけれども、あのような地域のエリアマネジメント組織なり民間の方々で集まって、その地区、街区で、いざ災害があったら、お互いに助け合おうじゃないかという取組が考えられます。行政でカバーできないところについては、民間の方でやっていただきたいと思っています。

帰宅困難者の協議会に行政も入っていますが、基本的には駅周辺の鉄道事業者、商業事業者、ディベロッパーの方々でやっていただいて、いざ帰宅困難者が出たときには、自分たちの協議会で帰宅困難先までご案内したり誘導できるかというと、まだ活動をスタートしたばかりなので、これからもっともっと訓練する必要があると思われます。区のほうで幾つかの帰宅困難者場所を確保しても、どこに行けばいいということが多分伝わってないと思われます。ターミナルに集まった方々に、ここが確保されているから、こっち行ってください、あっち行ってくださいという情報を伝えたり誘導することに行政も努力はするけれども、地域地域の開発事業者などの方と共同でやれるといいなというのが行政の側からの思いでもあります。

いずれにしても、大都市の多くの人の問題については、官・学・民が共同して連携して対応していかないといけないような大きな課題なのかなと思っています。

岡田　それでは、時間が過ぎましたけれども、ファシリテーターからのまとめを僭越ながらさせていただきます。

テーマ１の首都圏の防災そのものを考えるときに、考えなければならないことがいろいろ出てきたと思います。その中のキーワードを整理すると、超群衆と複雑な都市空間の中で、避難経路等を含めて課題山積でありますし、東京あるいは首都圏を考えた場合に、今日は外国人の話は余り出ませんでしたけれども、そういった方に対するホスピタリティーの問題、情報をどういう形で提供していくかという問題についても、もうちょっと掘り下げていかなければいけないのではないかと感じました。

テーマ２で、本日は、ターミナル駅とか避難経路とかを中心に議論をお願いしたわけですが、その中でも避難場所、避難誘導の方法、避難経路とか支援経路の強靭化、言葉は単純ですけれども、それをどういうふうに確保していくかということが課題ということでした。それから、避難の手段。それから、今日の大佛先生のお話につながると思いますが、今建っている建築そのものがどういうふうに安全性を持っているかという評価あるいは計画そのものの見直しにそういったものがうまく使われていくことが、市民にとっての安心につながっていくのではないかと思いました。その部分のルーチンをもうちょっとちゃんとつくる必要があるのではないかと思いました。それは、最後に笠原課長から出ましたが、訓練のようなものを通じても醸成できる問題だと思います。その中で投入できるパイ、お金も人も限られていますから、何に力点を置いて行動したり達成するかということを、押しなべて考えるのではなくて、評価しながら連携していくことも必要だろうと理解いたしました。

３つ目は、官・民・学の連携ということであります。広範な内容が入っていますから、私のあくまでも今時点の考えでありますが、官のお立場から言いますと、防災対策そのものの優先順位と予算化、ロードマップが明快であるということが一番大事なことだと思います。今日の話は総合的な内容としてはとてもよく理解できましたが、それを全部同時並行的に進めることはとても難しいのではなかろうかと思いました。その中での順位づけなり、あるいは重点化ということは当然お話にもありましたが、もう少し掘り下げるテーマかなと思いました。

安全性の評価とか方法、訓練、防災・減災情報の一元化、プラットホーム化ということも既にやられておりますけれども、これもさらに進められるべき内容かと理解しました。

それから、学と計画者、我々の連携内容としてはやはり避難空間とか避難経路の整備計画にもう少しシミュレーションとか、実際的な設計行為を結びつけて確実なものにしていくことが必要だろうと思いました。それから、シミュレーションと可視化を通じて、普通の人がどう避難したらいいか、どう避難したら自分が安全に避難できるかをよく伝えるツールとしてうまく使っていくことが一番大事なことではないかと思います。漠然と、災害が起こったときはどこに逃げるべきかということは理解したとしても、そのときにどういう逃げ方をしたらいいか、そういう行動をある程度視覚化する中で伝えることが大事ではないかと思いました。

最後は、官と開発者との関係ですが、これは笠原課長のほうから勉強されているとお聞きしましたが、避難空間なり、まとまった経路を確保するときに、単独の事業者、地権者だけではなかなか確保できないわけです。それをいかに連携したり、個をまとめて全体で対応していくといった問題についても、考えるべきではないかと、ファシリテーター側としては理解いたしました。

時間がオーバーしてしまいましたが、防災まちづくりそのものはとても広範な内容を含んでおりますし、私がこういう形でしゃべったことが全てのまとめではございませんので、こういった機会をさらに持って、この議論を深めてまいりたいと思います。

地震が来る確率が高まっているということでもありますから、冷静にかつ急いで対応してまいりたいということであります。

改めまして、本日ご講演いただきましたお２方に拍手をもってお礼を申し上げたいと思います。（拍手）

今日はご参加大変ありがとうございました。以上をもちましてフォーラムをお開きにしたいと思います。

（了）

講師プロフィール

笠原勤（かさはら　つとむ）氏

国土交通省　都市局　都市安全課長

1957年　東京都生まれ。1981年　東京工業大学工学部土木工学科卒業。
同年　建設省入省、2003年　都市・地域整備局都市計画課都市交通調査室長、2005年　富山市助役（富山ライトレール株式会社代表取締役副社長）、2008年　独立行政法人都市再生機構業務第１部次長、2011年　春日部市副市長、2013年より現職。
都市安全課は、災害に強いまちづくりを推進するために、政策の企画・立案等に取り組むとともに、地方公共団体が行う都市防災対策、東日本大震災をはじめとする災害からの復旧・復興等に対して支援を実施している。

大佛俊泰（おさらぎ　としひろ）氏

東京工業大学　大学院情報理工学研究科　教授

1962年三重県生まれ。1988年東京工業大学大学院理工学研究科建築学専攻（博士課程中退）。1988年東京工業大学工学部助手、1993年東京工業大学工学部助教授、2007年東京工業大学大学院情報理工学研究科准教授、2011年より現職。専門分野；建築計画学、都市計画学、地理情報科学、情報環境学
2010年日本建築学会賞（論文）、2012年、2013年Association of Geographic Information Laboratories in Europe 最優秀論文賞を受賞。
大規模な時空間データベースと数理モデルを活用して、都市・地域・人間行動に潜在する法則の解明を試みてきた。近年は、首都直下大地震を想定した地域防災計画のための基礎研究として，徒歩帰宅行動や広域避難行動などに関する数値シュミュレーション分析を試みている。